環評因“重大（dà）變動”未重新報（bào）批，三項處罰是否合法？

發布（bù）時間： 2022-08-19 作者：admin

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2020年6月（yuè），某建築（zhù）固廢回收利用項目（mù）填報了排汙登記表，10月環評報告表獲得（dé）批複；2021年2月竣工，3月調試，9月進行了自主竣工驗（yàn）收、填報了環評登記表（環評報告表、登記表符合當（dāng）時規定）。

2022年2月24日檢查（chá）發（fā）現，2021年8月增加了一（yī）條石料破碎（suì）篩分線：將（jiāng）粒徑1cm以下石（shí）子再次破（pò）碎—篩分—石子成品。與（yǔ）之前環評報告表工藝：原料（建築固廢）—篩分—破碎—篩（shāi）分（fèn）—石子成品，共用下道工藝：石子成品—配料、水泥、水—攪拌—水穩拌合—成品出廠。

新增（zēng）破碎機未配套除塵設（shè）施；其餘的新老破碎機、篩分機及水穩拌（bàn）合等工序，都有脈衝袋式除塵器，車輛衝洗廢水循環使（shǐ）用。

執法部門認為（wéi），環評及其批複中未涉及“再（zài）次破碎”篩分線，係擅（shàn）自增加了一個二次破碎（suì）設備，導致顆粒汙染物排放量增（zēng）加。按照2021年大氣環境監測數（shù）據，判定所（suǒ）在區域環境（jìng）質量不達標區，根據《汙染影響（xiǎng）類建設項目重大變動清單（試行）》（下簡稱（chēng）《變動清單》），屬（shǔ）於“6.新增產品品種或生產工藝（含主要生產裝（zhuāng）置、設備及（jí）配套設施）、主要原輔材料、燃料（liào）變化，導致以下情形（xíng）之一”：“（2）位於環境質量不達標區的建設項目（mù）相應汙染物排放量增（zēng）加的”重大變動情形，而未重新報批環評文（wén）件，且驗收弄（nòng）虛作假（jiǎ），應予以處罰。

據此，依據《環境影響評價法》第三十一條和《建設項目環境保護管理條例》第二十（shí）三條（下簡稱《環評法（fǎ）》《建設條例》）規定和裁量基準做了三個處罰（fá）：（1）責令改正違法行為，90日內重新報批環評文件，處罰款3.169萬元；（2）取（qǔ）得環（huán）評批複60日內重新（xīn）組織驗收，處罰款72萬元；（3）對有（yǒu）關責任人處罰款14.75萬元。

生態環境保護看似千頭萬緒，其實都是依據《建設項目環境保護事中事後監督管理辦法(試行)》（下簡稱《監督（dū）辦法》）從三個方麵展開的，即以環（huán）評文件獲得審批為（wéi）核心的事前預防、以環保設施同時建設為（wéi）核心的事中監管、以排（pái）汙許可達標（biāo）排放為核心的事後監管。本案就依次（cì）逐項分析（xī）。

是否屬於重大變動（dòng）

《環評法》第二十四條..款規定：“建設（shè）項目的環境（jìng）影響（xiǎng）評價文件經批準（zhǔn）後，建（jiàn）設項（xiàng）目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或（huò）者防治汙染、防止生態破壞的措施發（fā）生重大（dà）變動的，建（jiàn）設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件”。《建設項目環境保護管理條例》（下簡稱《建設條例》）第十二條..款也（yě）做了同樣規定。

《變動清單》分別從定性和定量兩個方麵對《環評法》提到重大變動的五（wǔ）種情形分別予以界定。顯然，本案建（jiàn）設項目的性質、地（dì）點沒有變（biàn）化，不予考慮，但其餘情（qíng）形值得斟酌。

規模方麵（miàn），有三種情形，..增大兩種（定（dìng）性與定（dìng）量結合）：一是生產、處置或儲存能（néng）力的達到30%及以上；二是沒有（yǒu）達到規定程度但（dàn）導致廢水..類汙染物排放量增加，或者導致汙染物排放量增加10%及以上。相對增大一種（定性）：環境質量不（bú）達標區域內相應汙染物排放量（liàng）的相對增加，如細顆粒物不達標（biāo）區，二氧（yǎng）化（huà）硫、氮（dàn）氧化物、可吸入顆粒物、揮發性有機物排放量的增加；臭氧不達標區，氮氧化物、揮發（fā）性有機（jī）物的增加；其他大氣、水汙染物因子不達標區，相應汙（wū）染（rǎn）物為超標汙染因（yīn）子（zǐ）的增加。

本（běn）案企業生產、處置或儲存能力沒有（yǒu）變化；汙染物排放量沒有數值支持、所在區域環境質量不（bú）達標（biāo）的種類和企業排放種類及數值也不明確（què）。故以此（cǐ）難以處理。

生產工藝方麵，有兩個情形，即上文提到的“6.”“（2）”，一是新（xīn）增（zēng）產品品種（zhǒng）或生產工藝（含主要生（shēng）產裝置（zhì）、設備及配套設施（shī））、主要原輔材料、燃料（liào）變（biàn）化而導致新增排放汙染物種（zhǒng）類的（毒性、揮發（fā）性降低的除外）、環境質量不達標區的建設項目相應汙染物（wù）排放量增加、廢（fèi）水..類汙染（rǎn）物排放量增加、其他汙染物排放量增加10%及以上。二是物料運輸、裝卸、貯（zhù）存方式變化，導致大氣汙染物無（wú）組（zǔ）織排放量增加10%及以上。

在規模（現實更關注生產能力（lì））沒有（yǒu）變化，而將部分生產過程由一次破碎改為兩次破碎情形下，能肯定的是，汙染物產生環節增加（jiā）了，但（dàn）並不（bú）一定（dìng）導（dǎo）致排放量的增加，特別需要監測數據支持。所在區域是否為環境質量不達標區的判定，也需要相（xiàng）應結論支撐（依據2021年大氣環境監測數據有些欠缺）。

本案新增破碎設（shè）備及部分配（pèi）套設施生產（chǎn）工藝（yì），但是否導致新增排放汙染物種類，或者在環境質量不達標（biāo）區增加10%及（jí）以上排放量、或者無組織（zhī）排放量增加10%及以（yǐ）上，都需要定量數據支持（chí）。調查並不明確，難以以此處理。

環境保護措施方（fāng）麵，有六種情形，本案（àn）涉及廢氣汙染防治措施變化，但（dàn）是否（fǒu）導致上述生產工藝帶來的大氣汙染物排（pái）放量增加10%及以上，數據（jù）不明（míng）確，是否新增廢氣（qì）主要排放口也未明確。因而，也不能（néng）以此認定。

不論是規模、生產工藝還是環境保護設施，生態環境都是圍繞環保的核心——汙染物排放量增加展開，達（dá）到確定（dìng）數值才構成重大變動才需要重新審批。故而，案件事實及其證據，尚不能完全證明項目（mù）構成重大變動。

是否需要重新報批環（huán）評手續

因（yīn）原有破碎篩分線所產石料的細度不能完全滿足市場要求，實施相應變動（dòng）在（zài）所難（nán）免，夠不（bú）上重大變動，還需要重新報批環評文（wén）件嗎？

《環評法（fǎ）》第二條規定，環境影（yǐng）響評價，是指對規劃和建設（shè）項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估（gū），提（tí）出預防或（huò）者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤（zōng）監測的方法與製度。可見，環評的目（mù）的在於從源頭防範環境汙染（rǎn）和生態破壞的作用，對未建（jiàn）項目采取措施進行預防和其後監督改進；一旦建成成為事實，目的就變為汙染治理（lǐ）；當然還（hái）要及（jí）時將情況報告監管者知曉，以便掌握汙染物排放總量和跟進監管。

正如《環評法》第二十四條，沒（méi）有規定補辦環評手續，而是要求環評文（wén）件（jiàn）經批（pī）準後，發生重大變動，應當重新報批環評文件（jiàn）。其他（tā）情（qíng）形（xíng），如未經審批或者（zhě）未予批準的（de），第二十五條規定不得開（kāi）工建設；建設過程中，第（dì）二十六條規定，應當同時實施環評文件（jiàn）以及審批意見（jiàn）提出環保（bǎo）對策措施；建設、運行過（guò）程中產生不符合經審（shěn）批文件情形的，第二十七條（tiáo）規定，應當組織後評價（jià），采取改進措施，並報原審批部門等備案；第二十八條規定，執法部門應當對投入生產或者使用後所產（chǎn）生的環境（jìng）影響進行跟蹤檢查。

既然不屬於重大變動，事前預防意義不大而不重要。因而（ér），不符合法定條件（jiàn）也就不需（xū）要（yào）重新（xīn）報批，..個處罰有欠妥當。

依據（jù）《監督辦法》第二（èr）條：“建設項目環境保護事中監督管理是指環境保（bǎo）護部（bù）門對本行政區域內的建設項目自辦理環境影響評價手續後到正式投入生產或使用期間，落實經批準的環境影響評價文件及批複要求的監督管理。建設項目環境保護事後（hòu）監督管理是指環境保護部門（mén）對（duì）本行（háng）政區域內的建設項目正式投（tóu）入生產或使用後，遵守環境保護法律法規情況（kuàng），以及（jí）按照相關要（yào）求開展環境影響後評價情況的監督管理”，以上屬於事前監管，以下則屬於事中事後監管。

是否需要竣工驗收

環評的預防效果究竟會如何，不論是環評審批文件（jiàn）、重新報批文件，還是不需要報批情形，汙染防治設施的建設及其效果的驗收都必不（bú）可少，因為涉及監管和汙染防治的（de）核心——汙染物的實際排放。因而，不屬於重大變動情形的驗收也要包（bāo）括在（zài）內。

《建設條例》第（dì）十五條從汙染防治（zhì）的工程技術方（fāng）麵予（yǔ）以保（bǎo）障，規定建設（shè）項目需要配套建（jiàn）設的環境保護（hù）設施（並未強調隻能依據環評及其批複），必須與主體工程同（tóng）時設計、同時施工、同時投產使（shǐ）用，目的就在於確保預防水到（dào）渠成。當（dāng）然還要遵守其（qí）他規定，如（rú）第三條規定，產生（shēng）汙染的建設項目，必須遵（zūn）守汙染（rǎn）物排放（fàng）標準和重點汙染物排放總量控製要求（質量不達標區的依據來源）。

《建設項目竣工環境保護（hù）驗收暫行辦法》（下簡稱《驗（yàn）收（shōu）辦法》）第二條規定，適用於編製環境影響報告書（表）並根據環保（bǎo）法律法規的規定由建設單位實施環境保護設施竣工驗收的建設項（xiàng）目以及相關監督（dū）管理。因此，本案企業排汙開始前，不論是否有環評文件（jiàn）及其審批，都要驗收，因為第三條規定驗收的..個主要依據就是“（一）建設項目環境保護相關法律、法規、規章、標準和規範（fàn）性文（wén）件（jiàn）”，其次才是“（二）建設項目竣工（gōng）環境保護（hù）驗收技術規範；（三）建設（shè）項目（mù）環境影響報告書（表（biǎo））及審（shěn）批部門審批決（jué）定。”

而且第四條明（míng）確“建設單位是建設項目竣工環境保護驗收的責任主體”；“環境（jìng）保護設施是指（zhǐ）防治環境汙染和生態破壞以及開展環境監測所需的裝置、設備和工程設施等。”顯然，企業（yè）應當履行汙染防治設施建設和驗收義務，發展建設絕不可忘記環境保護。

是否構成驗收弄虛作假

從以上案情看出，新增破碎機未配套除塵設（shè）施，卻通過了（le）其（qí）後的驗（yàn）收。

《驗收辦法》第十（shí）六條規定，“需要（yào）配套建設的環境保（bǎo）護設（shè）施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，建（jiàn）設項（xiàng）目已投（tóu）入生產或者使用的，或者在驗收中弄虛作假的（de），或者建設單位未依法（fǎ）向社會（huì）公開驗收報告的，縣級以（yǐ）上（shàng）環境保護主（zhǔ）管部門應當依照《建設條例》的規定予以處罰，並（bìng）將建設項目有關環境違法信（xìn）息及（jí）時記入誠信檔案，及時向社會公開違法（fǎ）者名單”。

《建設條例》第二十三條（tiáo）的相應規（guī）定是，“責令限期改正，處20萬（wàn）元以上100萬元（yuán）以下（xià）的罰款；逾期不（bú）改（gǎi）正的，處100萬（wàn）元（yuán）以（yǐ）上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他（tā）責（zé）任人員，處5萬（wàn）元以上（shàng）20萬元以下的罰款……建設單位未依法向社會公開環境保護設施驗收報告的……責令公開（kāi），處5萬元以上20萬元以下的罰款，並予以公告。”

因（yīn）此，前文對驗收弄虛作假（jiǎ），以及（jí）對有關責任人的（de）處罰，是於法有據的。就本案而言，即（jí）使不談及驗收，增（zēng）加與新（xīn）增生產設施相應的汙染防治設施也是必需的。

處理建議

..，調查（chá）深刻全麵。對於（yú）動輒數十萬元的罰款，一定（dìng）要全麵謹慎，不能以不確定的概（gài）念、不準確的理解（jiě）、簡單的幾頁詢問筆錄等就給予影響企業生存發展的定論。本案還需要大量可靠數據（排放檢測）即相關明確結論（質量不達標區）。

第二，處理依法到位。因為《建設條例》第（dì）二十四條還規定，“技術機構向建設單位、從事環境影響評價工作的（de）單位收取費用的，由縣級以上環境保護行政主管（guǎn）部（bù）門責令退還所（suǒ）收費用，處所收（shōu）費用（yòng）1倍（bèi）以上（shàng）3倍以下的罰款”。本案未明確驗收是由企業自己（jǐ）還是委托技術（shù）機構，有委托收費就該有相應處罰。還有其（qí）他如自行檢測、公開等問題。

第三，手續次序問題。排汙許可證與（yǔ）環評批複的前後次序不可亂。《排（pái）汙許可管理條例》第十一（yī）條規定，具備“依法取得建設項目環境影響報告書（表）批（pī）準文件，或者已經辦理環境影響（xiǎng）登記表備案手續（xù）”條件，才頒發排汙許可證。本案是排汙登記，可以適當放鬆，但次序（xù）也要相當。

第二十（shí）四條..款規定，“汙染物產生量、排放量和對環境的（de）影響程度（dù）都很小的企業事業單位和其他生產經營者，應當填（tián）報排（pái）汙登記表，不需（xū）要申請取得排汙許可證”。第三款規（guī）定，“需要填報排汙（wū）登記表的企業事業（yè）單位和其他生產經營者，應當在全國（guó）排汙許可證管理信息平台上填報基本信息、汙染物排放去向、執行的汙染（rǎn）物排放標準以及（jí）采取的汙染（rǎn）防治措施等信息；填報（bào）的（de）信息發生變動的，應當自發生變動之日起（qǐ）20日內（nèi）進（jìn）行變更填報。”本案排汙（wū）行為發生了變動，相（xiàng）關信息（xī）也當及時變更。否則，就要第四十三條規（guī）定，需要填報排汙登記表的企業事業單位和其他生產經營者，未依照本條例規定填報排汙信息（xī）的，由生態環境主管（guǎn）部門責令改正，可以（yǐ）處5萬元以下的罰款（kuǎn）。

從排汙許可登記管理的整體（tǐ）來看，本（běn）案企業的排放量不大，不是監管的重（chóng）點，處罰也當與此適應，七十多萬（wàn）元的大數額處罰，需要重新審視。

來源：中國環境

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